El 23 de noviembre de 2011 fue presentado el Proyecto de Ley 545-2011-CR, mediante el que se promueve la democratización y el acceso a las tierras agrícolas en el Perú. El referido proyecto, inspirado en las ideas de la “Reforma Agraria” implantada infructuosamente en nuestro país hace varias décadas, limita la facultad de adquirir y disponer de tierras agrícolas sobre la base de su extensión.
En efecto, a pesar que en su artículo 2 indica, respetando lo establecido en nuestra Constitución Política, que el derecho de propiedad sobre tierras agrícolas es inviolable, en su artículo 4 precisa que el límite máximo de extensión de tierras que cualquier persona natural o jurídica podrá adquirir es de 25 000 hectáreas.
Si bien el artículo 88 de nuestra Constitución Política precisa que “la ley puede fijar los límites y la extensión de la tierra según las peculiaridades de cada zona”, en el presente caso la restricción dispuesta se aplicaría de forma general a todas las tierras agrícolas, cuando lo prudente hubiera consistido en sustentar debidamente las razones por las cuales en algunas zonas específicas de nuestro país sería conveniente establecer los referidos límites.
Considerando lo desarrollado en la exposición de motivos del proyecto comentado, el objetivo de dicha restricción es brindar mayor acceso a los pequeños y medianos agricultores a tierras agrícolas, el cual es un objetivo muy loable, pero a costo de limitar las posibilidades de los propietarios de extender sus tierras (de convertirse en “grandes” agricultores), pues el límite de 25 000 hectáreas establecido por la norma restringiría la posibilidad de incrementar la inversión privada y de fomentar un mayor dinamismo económico en las zonas aledañas a tal límite, como la generación de economías de escala y un desarrollo eficiente de la industria involucrada, afectando a la generación de más empleos e ingresos tributarios.
A pesar de la identificación de estos efectos perjudiciales, en el análisis costo beneficio del proyecto en cuestión sólo se consigna la siguiente frase que, lamentablemente, es muy recurrente: “La presenta propuesta no genera gasto alguno al erario nacional…”.
Otro objetivo que se buscaría conseguir con la medida analizada consistiría en evitar la constitución de empresas monopólicas en el rubro de la agroindustria, vinculando la extensión de sus tierras con su participación en el mercado. Sin embargo, muy aparte de tal apreciación meramente superficial, sería necesario estudiar de manera profunda bajo parámetros técnicos la estructura del mercado y la posición de las empresas supuestamente monopólicas para arribar a conclusiones coherentes, sin que la que extensión de sus propiedades se constituya per se en un criterio determinante para que se configure un abuso de posición de dominio.
Adicionalmente, la aplicación de la norma es discriminatoria, pues según su segunda disposición complementaria y final sería de aplicación a todos los que quieren ser “grandes” agricultores, menos a las comunidades campesinas y nativas. Es decir, que dichas comunidades sí tienen derecho a constituirse en “grandes” agricultores, sin que las ideas de la renovada “Reforma Agraria” les sean extensibles.
Como siempre ocurre con proyectos de ley como el analizado, éstos tienen una finalidad bienintencionada, que en el presente caso consiste en democratizar el acceso a los pequeños y medianos agricultores a tierras agrícolas. Sin embargo, pueden proponerse otras medidas encaminadas a cumplir dicha finalidad sin afectar desproporcionalmente a los derechos de propiedad, a la inversión privada, al trato igualitario ante la ley y al funcionamiento del mercado en general.
Por ejemplo, se deben plantear políticas públicas a ser implementadas por el Estado y las asociaciones de propietarios y de agricultores, mediante las que se puedan crear mecanismos de coordinación entre todas las partes involucradas, con la finalidad de delimitar correctamente las causas de los problemas que se pretenden solucionar.
Asimismo, es importante que se generen las mejores condiciones posibles a la actividad agrícola y que se reduzca la complejidad de la tramitación de la compra de tierras agrícolas (reducción de costos de transacción, sobre todo en menores inversiones en tiempo y dinero), con la finalidad de que los pequeños y medianos agricultores tengan los ingresos suficientes para que puedan convertirse en “grandes” sin mayores inconvenientes.
Éstas son sólo algunas opciones a medidas como las propuestas por el proyecto bajo comentario, las cuales buscan otorgar un mayor acceso a la adquisición de tierras agrícolas sin afectar el desarrollo del mercado. La “Reforma Agraria” fue un fracaso un nuestro país. No tiene sentido que se planteen nuevos intentos de reimplantarla. Gianfranco Mejía
Abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Investigador del Centro de Investigación en Políticas Públicas Respeto por Respeto.
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